Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è l’unica istituzione eletta direttamente dal popolo che di poteri legislativi reali ne ha davvero pochi (ad essere generosi) e di poteri d’iniziativa legislativa nessuno. Il potere legislativo resta nelle mani dell’esecutivo, cioè in quelle della Commissione europea e, in concreto, del Consiglio della UE (ossia il consiglio dei ministri europei, da non confondere con il Consiglio europeo). Nella Guida alla procedura legislativa ordinaria, si legge: “Il trattato attribuisce alla Commissione europea il monopolio quasi esclusivo dell'iniziativa legislativa (articolo 17, paragrafo 2, TUE)” (*).

Potrebbe stupire quindi che i candidati alle elezioni per il Parlamento europeo promettano ai propri elettori di farsi promotori di questa o quella legge. 

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La proposta di legge della Commissione è adottata dal Collegio dei Commissari sulla base di una procedura scritta (senza discussione tra i Commissari) o di una procedura orale (il fascicolo è esaminato dal Collegio dei Commissari).

Con la trasmissione simultanea della proposta al Parlamento e al Consiglio ha inizio la procedura legislativa ordinaria.  La Commissione può modificare o ritirare la sua proposta in qualsiasi momento, a determinate condizioni, fino a quando il Consiglio della UE non ha deliberato (vale a dire prima che il Consiglio adotti la sua posizione in prima lettura). Nel corso della procedura legislativa, la Commissione assiste i cosiddetti colegislatori fornendo spiegazioni tecniche e svolgendo un ruolo di mediatore durante i negoziati interistituzionali.

L'articolo 15 TUE stabilisce chiaramente che il Consiglio della UE non esercita funzioni legislative (checché ne dica Wikipedia), tanto è vero che “il Parlamento ha deplorato il fatto che alcune conclusioni del Consiglio riguardassero il contenuto specifico di taluni fascicoli legislativi, rischiando così di privare i legislatori della libertà di legiferare [??] come ritenevano opportuno”.

L'accordo interistituzionale “Legiferare meglio”, entrato in vigore il 13 aprile 2016,  istituisce una serie di iniziative e procedure (un sistema intricatissimo di rappresentanze e commissioni), nonché la revisione generale del regolamento interno del Parlamento, entrata in vigore il 16 gennaio 2017. In tal modo il Parlamento partecipa ai negoziati interistituzionali  rappresentato da una squadra negoziale. 

Il Parlamento può approvare la proposta della Commissione senza emendamenti, modificarla, oppure respingerla. Una volta che il Parlamento ha adottato la propria posizione, il Consiglio della UE può decidere di approvare la posizione del Parlamento, nel qual caso l'atto legislativo è adottato, oppure di modificarla. In quest'ultimo caso la posizione del Consiglio in prima lettura viene trasmessa al Parlamento in vista della seconda lettura. Il Parlamento e il Consiglio possono pervenire in qualsiasi momento a un accordo, ad ogni modo a occuparsene è una Commissione parlamentare competente per il merito (altresì detta “commissione principale”) che svolge i lavori preparatori per l'Aula elaborando una relazione legislativa. Subentrano poi altre commissioni, e si tengono le cosiddette "riunioni dei relatori ombra" che possono sfociare nella presentazione di "emendamenti di compromesso", con un iter procedimentale complicatissimo e tutt’altro che trasparente.

Il Consiglio della UE, dopo aver ricevuto una proposta della Commissione, avvia i suoi lavori preparatori. Se il Consiglio approva la posizione in prima lettura del Parlamento (ossia approva tutti gli emendamenti del Parlamento come, ad esempio, nel caso di un accordo in prima lettura), l'atto in questione è approvato nella formulazione corrispondente alla posizione del Parlamento. Se il Consiglio non accetta integralmente l'esito della prima lettura del Parlamento, adotta la propria posizione in prima lettura (nota precedentemente come “posizione comune” del Consiglio) e la trasmette al Parlamento affinché si proceda alla seconda lettura.

In questa fase il Parlamento può approvare, respingere o modificare la posizione del Consiglio in prima lettura. Una volta che il Parlamento ha concluso la seconda lettura e ha trasmesso la propria posizione al Consiglio, quest'ultimo può approvare gli emendamenti del Parlamento a maggioranza qualificata, ma delibera all'unanimità sugli emendamenti rispetto ai quali la Commissione ha dato parere negativo. In tal caso, l'atto è adottato. Se il Consiglio non approva tutti gli emendamenti del Parlamento, secondo quanto prescritto dal trattato, viene convocato il Comitato di conciliazione.

Come si vede il Parlamento è in ogni caso subordinato alle decisioni della Commissione europea e del Consiglio della Ue.

La procedura di conciliazione consiste in negoziati che hanno come interlocutori principali il Parlamento e il Consiglio nel quadro di un Comitato di conciliazione. Essa ha per obiettivo il raggiungimento di un accordo che prende la forma di un “progetto comune”, ossia un accordo globale che deve poi essere approvato formalmente dal Parlamento e dal Consiglio. Se non approvano il progetto comune in terza lettura, l'atto in questione si considera non adottato.

Affinché un atto sia approvato secondo la procedura legislativa ordinaria, i colegislatori devono, in una certa fase della procedura, concordare un testo comune accettabile sia per il Parlamento che per il Consiglio. Per farlo le istituzioni devono parlare tra loro e tale dialogo avviene in sede dei cosiddetti triloghi: riunioni informali tripartite sulle proposte legislative tra rappresentanti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione.

I triloghi consistono in negoziati politici, ed è in tale sede che alla fine della canzone si prendono le decisioni che contano davvero.

Inoltre, il trattato di Lisbona fa riferimento anche a procedure legislative speciali (articolo 289, paragrafo 2, TFUE). Queste procedure derogano dalla procedura legislativa ordinaria, e i “trattati non forniscono una descrizione precisa delle procedure legislative speciali”. È possibile distinguere due procedure legislative speciali:

Consultazione (paragrafo 7.1.1.): il Parlamento può approvare, respingere o proporre emendamenti a una proposta legislativa. Il Consiglio, sebbene non sia giuridicamente obbligato a tenere conto del parere del Parlamento, può prendere una decisione solo dopo aver ricevuto detto parere.

Approvazione (paragrafo 7.1.2.): il Parlamento ha il potere di accettare o respingere una proposta legislativa, ma non può modificarla. Il Consiglio non può ignorare il parere del Parlamento. In alcuni casi specifici, una proposta del Parlamento richiede l'approvazione da parte del Consiglio.

Tutto sommato il Parlamento europeo ha un ruolo eminentemente consultivo e solo in parte e formalmente deliberativo; inoltre con dei propri rappresentanti, tra i quali anche i cosiddetti rappresentanti “ombra”, partecipa a delle "riunioni informali" sulle proposte legislative della Commissione europea.

Un discorso a parte meriterebbe la pletorica burocrazia che ruota attorno al Parlamento, alle innumerevoli commissioni e agli altri organi istituzionali. A confronto, il Parlamento italiano è un'istituzione dalle  procedure snelle e burocraticamente sobrio.

(*) Quel “quasi” si riferisce al fatto che, per esempio, la Bce può formulare raccomandazioni in merito ad atti legislativi nel quadro della procedura legislativa ordinaria, e così pure la Corte di giustizia europea può chiedere una proposta di atto legislativo in merito a questioni quali il proprio statuto o  l'istituzione di tribunali specializzati da affiancare al Tribunale.